宋磊
北京大学政府管理学院
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【导读】2023年的七国集团（G7）峰会于5月19日在日本广岛开幕。据媒体报道，除了磋商政治问题外，一系列经济议题也将纳入此次G7峰会的重点议程。作为东道主，日本上世纪90年代以来的经济衰退问题长期备受关注，受疫情冲击，近年来经济形势更是加速恶化。本文分析了日本近30年来陷入经济低增长困局且未能提出有效解决方案的一个根本原因。
文章指出，劳资之间、企业之间、产业群之间达成的各种共识，是战后日本经济快速赶超的政治基础。而难以在不同利益集团之间达成新的共识，则是90年代以来日本经济困局的政治根源。作者认为，日本各界已认识到，经济长期萧条的主要成因在于部分产业的模块化，降低了日本企业集成型组织形态的经济价值，从而降低了企业竞争力；学界也据此提出两种对抗性的方案，其一是坚持日本式企业治理机制和雇佣惯例，其二是引入美国式企业治理机制和雇佣惯例，两种方案在逻辑上都有可能缓解日本的经济困局。
然而，由于无法在企业治理机制和产业政策这两个敏感问题上凝聚共识，日本政府长期处于进退两难的状态，未能真正贯彻任何一个行动方案。在亟须抉择与行动的关键领域，日本政治体系始终处于空转状态。作者认为，这种不能引领共识形成的政治体系，正是降低创新效率与效益、拖累日本经济发展的重要原因。
本文原载《文化纵横》2023年第2期，原题为《难以达成的共识：日本经济长期困局的政治根源》。仅代表作者观点，供读者参考辨析。
工业史研究中的卡德维尔法则表明，任何领先国家都难以在创新领域长期保持优势地位，必将被其他国家取代。创新是经济发展的发动机，在创新领域落伍往往意味着发展速度下滑。在20世纪后半期以来不到80年的时间内，日本以近乎戏剧性的方式验证了上述法则：一方面，日本企业在战后开展的组织与技术创新在部分领域动摇了美国企业的领先地位；另一方面，在经历了为时不长的平稳期之后，随着创新活动的效率下降，日本经济陷入了长达30年的低增长困局。
关于日本为何陷入经济困局，曾经存在多种竞争性假说。但是，在相对衰退长期持续的当下，关于这一问题已经形成一个以产业结构转换或产业竞争力兴衰为核心的主流解释。尽管日本社会各界已经认识到经济困局的成因，但是未能坚定地采取有效措施。因此，对于外国观察家们来说，问题的要点不仅是为什么日本陷入经济困局，而且是为什么日本政府在长达30年的时间里未能提出并执行系统性解决方案。
从上文提及的主流解释之中可以引申出两个行动方案。尽管逻辑上都可能缓解经济困局，但两个方案的实施均以共识的存在为前提。由于这种共识迟迟难以达成，所以日本政府逡巡于两个方案之间，左支右绌，并未真正贯彻其中任何一个。劳资之间、企业之间、产业群之间达成的各种共识，是战后日本快速赶超的政治基础。而难以在不同利益集团之间达成新的共识，则是90年代以来日本经济困局长期持续的政治根源。
▍关于困局成因的主流解释
在日本，除人均寿命、海外资产、能源利用效率等少数指标外，GDP增长率、贸易顺差、工资水平、人口规模、财政稳健性、世界五百强企业数量等重要指标在过去30年里均呈现趋势性下滑的倾向，经济总量被德国超越、人均GDP落后韩国的前景隐约可见。尽管大幅度的汇率变动放大了日本经济的负面形象，但是，日本在近三十年内陷入了经济困局是不争的事实。
70年代初期的第二次石油危机标志着日本快速赶超期的结束，90年代初期的泡沫经济崩溃意味着长期低迷期的开端。作为第一个进入发达国家俱乐部的非西方国家，日本处于世界经济舞台聚光灯之下的时间是短暂的。对于很多中国读者来说，日本在世界经济体系中的身份转换令人感叹。毕竟，日本不但是中国改革开放之后最早接触的先进经济体，而且曾经是改革思路的重要来源。
关于经济困局的成因，曾经存在财政政策说、金融政策说、银行功能说以及产业结构说四类假说。财政政策说的要点是政府未能有效地运用逆周期政策来刺激经济；金融政策说的含义是央行并未充分地放松银根；银行功能说的核心是银行消极对待需要资金的新兴产业和中小企业；产业结构说指模块化降低了企业竞争力。随着经济困局长期持续，前三类假说的说服力逐步降低：尽管财政赤字早已达到世界最高水平、央行率先在世界范围内采取负利率政策、银行业经历了多轮重组，但是日本经济依旧低迷。在这种情况下，第四类假说逐渐为各界接受。
上世纪70年代之后，国际学界的一些学者注意到新古典经济学的相关分析难以体现日本实践的本质特征。于是，这些学者在劳资关系、企业间关系、治理机制、技术创新等领域深入挖掘日本实践的特殊形式，初步讨论了这些实践的理论意义。随后，青木昌彦领军的比较制度分析学派依托上述经验研究，系统地论证了这些实践的经济合理性。具体来说，青木昌彦的研究发现可以归纳如下：由于不同产业群的技术特征并不相同，所以典型的美国企业和日本企业所擅长的组织形态并无优劣之分，它们分别可以在不同产业群成为最优解。
90年代初期之后，电脑、电视机、手机等产品的技术特征从集成型转变为模块型，模块化以及与其相关的平台化大行其道。面对这种变化，青木昌彦开始重视模块化的影响，将其整合到关于日本企业的分析之中，在理论上论证了日本制造业竞争力的下滑与模块化的出现密切相关。在他看来，长期萧条的出现是由于部分产业中出现的模块化降低了日本企业擅长的集成型组织形态的经济价值，瓦解了日本企业固有的组织形态与产品的技术特征之间的互补性。
▍走出困局的两种行动方案
青木昌彦论证了模块化是导致日本产业竞争力下降的核心因素。但是，他并未提出具体解决方案。其他学者依托青木理论，发展出了两个行动方案。这些行动方案最早由管理学者们提出，其后与其他学科的相关研究融合，演化为关于改革方向的两大对抗性思路。
一个行动方案的首倡者是藤本隆宏。在他看来，尽管模块化确实重塑了制造业的产业格局，但是不同产业的模块化程度不同，大量核心部件仍然是集成型。他认为，在模块化时代，日本企业的战略性机会在于发挥自身在模块化进展有限的产业以及集成型部件领域的优势，扩张相关产品和部件的生产规模；日本政府的作用则在于配合企业的战略选择，设计适应时代需求的新型产业政策。在从事制造业研究的学者之中，他的支持者大有人在。
另一个行动方案的提出者是国岭二郎。在他看来，模块化进展速度快、影响范围广，日本企业在快速赶超期形成的组织形态的适用范围必将持续缩小。因此，日本企业的根本出路是积极引进美国企业的竞争战略，在世界范围内构筑开放的商业模式。与国岭二郎的观点类似，一些研究者认为，应该融合日本企业的部分传统做法与美国企业的最优实践，学习美国式企业治理机制。
由于都受到青木理论的影响，上述两个行动方案均强调在发挥本国企业特色的同时，参考美国企业的做法。但是，值得注意的是，在如何对待企业治理机制以及如何理解产业政策的必要性两个问题上，两种方案存在重要的对立。第一种方案实际上要求坚持日本式企业治理机制和雇佣惯例，试图通过产业政策在日本企业仍然具有竞争力的产业中放大相关制度安排和管理惯例的经济价值。第二种方案则呼吁引入美国式企业治理机制和雇佣惯例，寄望于通过强化市场机制的竞争政策，而非违背市场机制的产业政策来推动新兴产业的发展。在后续发展之中，两种方案的差异日渐明显：重视本国企业特色的第一种方案逐渐与文化保守主义合流，强调“美国标准”的普遍意义的第二种方案则汇入了礼赞美式市场经济的大合唱。
企业治理机制的要点在于企业所有权。在日本，对于企业所有权，即谁是企业的所有者这一问题，长期存在不同于“美国标准”的特殊认识，而这一认识与被视为“神圣领域”的雇佣制度直接相关。同时，尽管日本在战后率先推行了针对特定部门的产业政策，但是随着受到主流经济学影响的官员增多，80年代之后的日本政府已经很少直接支持特定产业。换言之，两种方案的支持者们对于企业治理机制与产业政策持有完全不同的认识。在这种情况下，实行任何一种方案都将引发激烈反对。因此，对于日本政府来说，能否形成关于企业治理机制和产业政策的共识，就成为采用具体行动方案的前提。
▍共识与日本经济的荣衰
共识既可能经由自下而上的实践出现，也可能通过自上而下的抉择形成。在不同的形成路径之中，政治的作用不同。对于经由实践出现的共识，政治不是主导力量，其作用是事后认定；对于通过抉择形成的共识，政治处于主导地位，其作用在于引领。日本各界之所以在快速赶超期围绕企业治理机制和产业政策形成了共识，是因为这种共识是在实践中自然地出现的，对于政治系统的要求不高。但是，在存在激烈利益冲突的长期低迷期，相关共识的形成需要政治系统发挥引领作用。
在日本企业的制度安排之中，终身雇佣制、年功序列制和企业内工会最为人知。但是，容易忽视的是，这些制度安排以关于企业治理机制的共识为前提。从定义来看，企业治理机制指所有者控制管理者进行战略决策的机制。因此，企业治理机制包含所有权的归属和控制机制的设计两部分内容，而所有权归属的不同往往意味着控制机制的差别。
至少在上世纪90年代末期之前，包括股东、管理者、劳动者在内的日本社会各阶层拥有这样一个共识：企业归根结底为员工群体所有，随意解雇员工的企业不是好企业。正是由于存在这种共识，相关制度安排才得以稳定运行。具体来说，终身雇佣制维护了员工的基本权益，年功序列制以将工资与工作年数挂钩的方式强化了员工的归属感，企业内工会推动了员工群体在企业内部解决劳资矛盾。这种共识以及相关制度安排最早在制造业大企业中出现，并逐步扩散到制造业中小企业和服务业。以这种共识为背景，员工积极地投入全员质量管理等活动，推动了生产率的上升，而生产率的上升反过来又强化了日本式企业治理机制的正当性。在这一共识的形成过程之中，日本政府只提供了侧面支持。具体来说，政府并未直接介入共识的形成过程，仅仅在企业不得不解雇员工的时候为失业者提供了技能培训。
在这一时期，如果说围绕企业治理机制的共识是在不同阶层之间达成的，那么围绕产业政策的共识则是在不同产业群以及不同企业之间达成的。一般来说，产业政策意味着政府对于特定产业或企业给予支持。因此，产业政策必然引发不同产业和不同企业之间的利益冲突。但是，日本在战后初期的特殊条件下采取的产业政策的成功，为后续政策的推行提供了空间。同时，具体的政策设计缓和了利益冲突。
战后初期，受制于煤炭和钢铁供给不足，日本制造业生产活动全面停顿。为了解决这一问题，日本政府把有限的进口燃油投向煤炭和钢铁产业，支持这两个产业恢复生产并优先向对方提供产品。随着两个关键部门的生产逐渐恢复，其他产业的生产也得以启动。这一被称为“倾斜生产方式”的产业政策成功地解决了生产系统的瓶颈问题，受到广泛肯定，为日本社会各界接受后续的产业政策创造了条件。值得指出的是，“倾斜生产方式”由左派学者有泽广巳倡导，要点是优先发展生产资料部门，具有马克思主义经济学特征。这一政策实践的成功，使得日本社会在整个快速赶超期更多地从政策工具而非经济意识形态的角度看待产业政策。另外，在快速赶超期，以下政策措施缓解了产业政策引发的利益冲突。第一，不同于广泛流行的观点，在很多产业，这一时期日本的产业政策为大企业提供的政策支持主要是保护国内市场、限制外资进入，政策资金更多地提供给了中小企业。第二，政府以转移支付的形式，将从出口部门——产业政策的主要支持对象——征收的税收的一部分，提供给没有成为政策支持对象的流通业、农业等非出口部门。在这一过程中，不同规模的企业以及不同产业群之间的利益冲突得以缓解。
在快速赶超期，关于企业治理机制的共识是自下而上地形成的。同时，在产业政策的经济意识形态色彩相对淡化、政府积极地向未成为支持对象的经济主体提供补偿的情况下，社会各界接受了产业政策。总的来看，在这一时期，共识的形成对于政治体系的依赖不高。但是，在长期低迷期，企业治理机制和产业政策成为极具争议的议题，如何引领社会各界达成共识成为日本政府面临的挑战。
上世纪80~90年代之后，随着日本成为先进工业国，日本社会精英的结构与经济观念发生了变化。快速赶超期的企业管理者大多在联合国占领军解散财阀、将财阀家族成员从主要企业的管理岗位驱逐出去之后开始担任高级管理职务。这些管理者往往长期在同一企业工作，了解普通员工的生活，认同关于企业治理机制的共识。在这一时期的政策制定过程之中发挥了关键作用的核心官僚群体（所谓“官厅经济学家”）更为关注如何解决实际问题，并不热衷于经济意识形态争论。但是，进入长期低迷期之后，具有美国学习经历或推崇“美国标准”的企业管理者和官僚逐渐增加。在这样的背景下，新自由主义的影响扩大，而这一时期日本企业竞争力的下降强化了这一趋势。在这些新型精英看来，旧有制度——日本式企业治理机制以及与其相关的雇佣惯例——是阻碍经济发展的根本原因。对于产业政策，他们的态度也是彻底否定的：违背主流经济学基本原则、具有选择性的产业政策不可能提高竞争力，只有改善竞争环境、不指向特定产业的竞争政策才值得推广。
尽管具有新自由主义色彩的第二种方案的影响上升，但这一方案并未完全压倒与文化保守主义联系在一起的第一种方案。毕竟，长期执政的自民党具有明显的文化保守主义特征。在这样的情况下，共识难以自下而上地形成。实际上，关于企业治理机制与产业政策问题，90年代之后的企业管理者群体和官僚系统一直处于纠结状态，进退两难。于是，政治领导人能否自上而下地引领共识的形成就成为关键。
正如汉娜·阿伦特所言，政治的要义是做出抉择、采取行动。然而，在过去30年中，日本政治领导人在应对经济困局方面的表现并不理想。他们似乎采取了行动，但这些行动大多与放松银根、增加财政支出等争议较小、社会各阶层都可以利益均沾的议题有关。对于企业治理机制和产业政策等充满争议的议题，他们未能做出抉择，无法引领社会形成新的共识。简言之，在亟须抉择与行动的关键领域，日本的政治体系处于空转的状态。在这一时期，相较于那些被快速地遗忘的前首相们，最为深刻地影响了日本社会的政治领导人当推小泉纯一郎和安倍晋三。然而，即使是被日本舆论认为勇于任事的他们，也很难引领日本社会围绕重大政策议题形成共识。
邮政系统民营化是小泉最重要的政绩。在邮政系统长期为利益集团控制的情况下，民营化确实触及了既得权益。但是，与邮政系统相关的既得权益不过是日本社会中长期存在的大量既得权益的一小部分而已。在完成邮政系统民营化之后，小泉并未顺势进行类似改革。这一事实意味深长。“安倍经济学”为安倍晋三带来了很高的声誉。但是，安倍经济学的核心要素——宽松的货币政策、积极的财政政策以及以降低企业税率为核心的投资刺激政策，并未打击任何利益集团，因而并未招致明显的反对。总的来看，小泉和安倍确实展示出了变革的意愿，但是，他们推进的改革规避了敏感问题，并未全面撼动日本社会的利益格局。
一般来说，首相的产生方式以及大臣与职业官僚的关系，被认为是日本政治体系容易陷入空转的原因。首先，产生方式限制了领导人的发挥空间。日本首相由议会中的多数党议员选出，而非由选民直接选举产生。在自民党内部盛行派阀政治、各派阀代表不同利益集团的情况下，为了笼络足够数量的议员，首相必然倾向于平衡各方利益，因而难以做出关键抉择、采取坚定行动。日本社会一直存在改变选举制度的呼声，原因即在于此。其次，在内阁频繁更迭的情况下，出任大臣的议员很难真正熟悉相关政府部门的业务，不得不依靠职业官僚来制定政策。由于职业官僚大多倾向于维护自身权力，所以他们制定的政策不但创新程度有限，而且不可能触及敏感问题。
在上述原因之外，自民党特殊的意识形态结构也阻碍了政治领导人在关键问题上做出抉择、采取行动。一方面，文化保守主义在自民党内部根深蒂固；另一方面，亲美崇美对于自民党来说是难以挑战的政治正确。但是，就经济问题而言，文化保守主义和美式资本主义之间显然存在冲突。在日本历史上执政时间最长、被认为最有可能带领日本走出经济困局的安倍晋三首相那里，这种冲突体现得最为明显。在政治宣言《迈向美丽之国》中，他明确地表达了对于日本快速赶超期相对公平的社会分配的肯定。在任期间，他也多次要求日本企业使用长年累积的大量闲置资金来提高员工工资。但是，安倍晋三曾经留学美国，在一定程度上受到美式资本主义的影响，作为安倍经济学关键部分之一的投资促进政策的实质，是对于反映了美式资本主义本质特征的里根经济学的核心内容——降低企业税率必然带来经济增长——的信任。在经济发展顺利的时候，文化保守主义与美式资本主义之间的冲突更多地以潜流的形式存在。但是，在长期低迷期，这种冲突就演变为关于改革方向的两种对立的行动方案之间的竞争。在这种时候，日本的政治强人并未真正做出抉择。
▍余论
让我们回到卡德维尔法则。近30年来，日本的创新活动与经济发展是复杂现象。一方面，日本在创新领域的表现逊色于快速赶超期，经济衰退日益明显；另一方面，日本企业和科研机构在研发方面的努力并未停止，可穿戴设备、二维码、新能源汽车、锂离子电池、钙钛矿型太阳能电池等发明的出现，即是这种努力的典型成果。然而，日本企业或者未能将这些发明商品化，或者在实现商品化之后被其他国家赶超，重大发明并未转化为企业竞争力。一言以蔽之，这一时期日本企业创新活动的效率与效益下降，拖累了经济发展。这一现象反复出现，意味着日本的创新体系中存在企业自身难以解决的问题。面对困局，学术界提供了两个行动方案。但是，由于无法在企业治理机制与产业政策两个敏感问题上凝聚社会共识，日本政府长期处于进退两难的状态，并未真正采用任何一个行动方案。
在经济史家看来，特定国家难以在创新领域长期保持领先地位的原因之一，是创新必然冲击原有利益结构，因而利益受损的集团往往会抵制相关创新。近30年来的日本实践，为卡德维尔法则增加了一个新的解释：不能引领共识形成的政治体系，也是降低创新的效率与效益、拖累经济发展的重要原因。
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